基层是一部层层往下摞责任的治理机器

条块结合、以块为主:中国治理的底层操作系统

为什么一个镇长明明管不了林地认定,却要为林地问题背锅?2024年暑假作者在南方调研时,一位区县官员用一个词概括了他的困境:属地责任。他说,安排任务、制定政策的往往是条条部门,落实责任、承担后果的却是块块基层。另一个经济欠发达地区的镇长把权责不对等列为最大挑战--县里检查退耕还林,发现农户占了林地要限期整改,可林地的认定归县自然资源局,补偿资金归农业农村局,乡镇既无执法权也无决策权,板子照样打在乡镇身上。这个看似荒唐的场景,正是理解中国基层治理的起点。

要解释它,得先看懂中国国家治理的底层操作系统:条块结合、以块为主的中央集权体制。所谓条条,是自上而下的职能部门线,比如国家税务总局直管省、市、县税务局,像线条一样串联;所谓块块,是按地区划分的政府块,比如省、市、县、乡镇,拥有相对独立的决策权。哈佛教授马斯金与经济学家钱颖一、许成刚在2000年的经典论文指出,苏联败在纯集权的U型体制,中国成在偏分权的M型体制--M型让地方可以摸着石头过河试错,代价是中央协调成本较高。中国几千年多数时候采取条块结合、以块为主:块块有自由裁量权,但大政方针必须与中央一致,作者称其为中央调控下的政治责任承包制。从历史上看,秦朝推行郡县制后郡守县令由皇帝直任,块块权限变小;汉初郡国并行则是U型M型混合。现代国务院40多个下属部门分两类:发改委、财政局等属地管理归块块管,海关、税务、金融等垂直管理归条条管。2018年国地税合并,地税局彻底变成垂直管理的国税局,正是条块动态调适的一例。

理解了操作系统,就能看懂中国省界为何犬牙交错。这背后是央地博弈:当外部威胁大时,统治者倾向分权、按山川形便划界;当内部威胁大时,倾向集权、按犬牙交错划界以防割据。元朝把陕西省界划成竖立的麻花,硬是越过秦岭把汉中盆地划进陕西,就为防四川借秦岭形成军阀割据。清初最富庶的江南省赋税占全国三分之一、状元近半,被康熙六年一分为二成安徽、江苏,南京徽京至今仍夹着小半个安徽--这种相互牵制的设计,目的是削弱地方、防止对抗中央。

再把视线拉到县以下。皇权不下县是中国古代治理的鲜明特征:皇帝指令到知县为止,县以下靠乡绅自治。社会学家费孝通称之为双轨政治,历史学家秦晖概括为国权不下县,县下惟宗族。但作者用活力-秩序框架指出,这并非皇帝仁慈,而是通信和交通技术落后下的理性次优选择--信息太不对称,放权给乡绅反而治理成本最低。明太祖朱元璋曾建黄册库试图解决信息不对称,正册53393册,却因技术、商品经济和腐败三重困境而失败,甚至编出了崇祯二十四年的户口,而明朝1644年已亡。

全书的根,就在这套内外冲突的双均衡分析框架:稳定是最高目标,统治者在内外威胁间权衡,外部威胁大则分权,内部威胁大则集权。雍正平西北叛乱时放手授权年羹尧统二十万大军,平叛后却大权独揽整顿吏治,正是同一逻辑的两种面孔。读懂它,才算握住了理解中国之治的钥匙。

这一章铺开了上下同治的底层逻辑--上层定框架,基层用信息,二者缺一不可,而这正是后面所有基层治理故事的总开关。

我把它概括为一句话:条块结合、以块为主的中央集权体制。这句话包含三个关键词:条、块、中央集权。— 原文,第1章

国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。— 原文,第1章

等级制金字塔:资源随官阶自上而下漏斗式分配

假如中央拨了100亿元给省里,省会城市和副省级城市的两位书记都是省委常委,开会时两家先拿一半;剩下50亿分给10个地级市,每个到手5亿;等地级市分完,市辖区再拿走一半,剩下2.5亿给10个县,每个县最终只拿2500万--100亿财政资金,基层一个县只分到四百分之一。这不是段子,是作者基层调研时一位官员的原话,也是理解中国资源分配的钥匙:在单一制下,资源不是靠价格,而是靠等级自上而下分配的。

市场用价格这只看不见的手配置资源,但真实世界里价格只是手段之一。经济学家张五常曾言,人类社会资源配置无非三种制度:按私有产权、按权力等级、按腐败权力。从周朝天子驾六、诸侯驾五到清朝知县45两、总督180两俸禄,等级制是一种稳定的均衡解。本章就从这个角度考察基层治理。

城市之间先有鄙视链,根源是等级金字塔。中国城市呈金字塔:顶端是北京、上海、天津、重庆四个直辖市;第二层是15个副省级市;第三层是17个省会的普通地级市;第四层是261个普通地级市;最底层是2846个县区和38700多个乡镇街道。级别差一级,资源差一截:北京市的街道办是正处级,和县长同级;而普通地级市抚州的东乡区只是正处级。更硬的证据来自学术研究--作者与学者江艇等2018年在《管理世界》发文,用1999至2007年数据发现:城市行政级别每提高一级,制造业企业全要素生产率平均提高约6%,但资源错配程度也增加约10%。人跟资源走,资源跟权力走。

官员自身也身处十级金字塔,从正国级到乡科级。识别级别有六条原则:机构级别决定官员级别;副省级机构高出半级;党委高于政府;干部高配只限主要领导;企事业单位参照政府;特殊情况特殊对待。比如广州市白云区副区长,因副省级市直机关比基准高半级,反而是正处级,和白云区教育局局长同级--叫处长的未必是正处级。

那么官员怎么升?十八大前主要两种解释:政绩论与关系论。北大教授周黎安的晋升锦标赛认为GDP和税收助推晋升,关系论强调与高层关系与出身背景。加州大学圣地亚哥分校经济学者贾瑞雪等提出折中:政绩与关系是互补的,越年轻的领导互补性越强。十八大后规律大变:从政绩驱动转向问责驱动,年龄不再一刀切,政治忠诚被放到更高位置,基层工作经验更受重视。

资源如何自下而上流动?西气东输是自上而下推进的范本:从塔里木盆地基层员工的念头,经国家经贸委汇报、朱镕基批示、部委论证、总理办公会审批,9步走完,最终横贯9省区4200千米、投资3000亿。昆山则是自下而上的标杆:1980年代还是苏州小老六的穷县,用先做不说、做了再说、先上车再买票三板斧自费办开发区,十年后1992年终于被国务院正式列为国家级开发区。两种路径,都印证了上下同治。

等级制这把漏斗既决定了资源流向,也塑造了官员行为,而它正是第三章要打开的基层权力清单的背景。

不同于市场通过价格配置资源,体制内是通过等级来配置资源。— 原文,第2章

北京市的一个街道办事处是正处级,而深圳作为副省级市,其下属的街道办事处也是正处级,和县长的级别一样。— 原文,第2章

一把手不是土皇帝:基层首长的权力被清单与副职分流

你哪怕头天晚上做了一个梦,第二天都可以把它变成现实。一位县委书记曾这样跟全国优秀县委书记陈行甲开玩笑。电视剧《县委大院》里的书记也总是一言九鼎。可真实世界里,县委书记真是全县的土皇帝吗?答案是否定的--基层首长的权力,既被一张清单框住,又被副职层层分流。

先看县委书记的权力边界。他是全县名副其实的一把手:县委常委会通常9到11人,只有县委书记有权召开和主持常委会,而常委会能决定干部任命、重大项目审批等一切重大事项。借助隐性权力,他还能调动银行、企业等灰色地带资源--2023年山东潍坊昌乐县,民企雷丁汽车创始人李国欣网上举报县委书记王某逼迫产值造假,李国欣恳求求求您救救我们企业吧、我愿意把企业捐给昌乐政府一半,足见书记能决定一家企业生死。但权力有四条边界:一是行政等级,县委书记通常只是正处级,在省里就是普通处长;二是四套班子平行,县长管钱、书记管人,相互平衡;三是条块结合,银行、电信、法院等垂直管理单位不归县里管,书记只能联系不能分管--正如那位乡长对移动公司刘经理的回绝:电信是条管单位,不归我们属地管;四是各方利益牵制,连干部任命上面若有人打招呼也得顾虑。

乡镇更彻底:没有两个一把手。一次调研饭局上,乡党委书记请客,乡长亲自站起来给大家倒酒发名片,活像个服务员。原因有二:乡镇机构少,七站八所里八所都是县直条管单位,书记能直接指挥的不过五六个办公室;且作为神经末梢,上级只问结果不问过程,契约极不完全,书记自由裁量权大,乡长自然失去独立性。反过来,哪些单位会有两个一把手?政府组成部门、工作过渡期、大学、国企。

副职里最特别的是常务副职。它通常出现在一把手高配的部门:中宣部部长是政治局委员,故设正部级的常务副部长;公安部长兼国务委员,故设正部级常务副部长。地方政府也普遍设常务副省长、常务副县长,既因事务繁多需有人主持日常工作,也用以区分常委副职与非常委副职。但常务副职不一定排名第二,级别也未必高于非常务副职。

最后,作者用职务含权量公式Q=(实权+财力)/职级把全县职务排成八梯队:书记、县长、人大政协主席居首,其次常委,再到非常委副县长、法检两长、人大政协副职、重要委办局一把手、普通局长、副科级、股级。同样是正科级,发改委主任、教育局长因管项目管人管钱,含权量远高于统计局局长。

一把手绝非土皇帝,清单划定边界、副职分流权力,这张权力地图恰好是上下同治在基层落地的真实样态。

县委常委会是全县最重要的政治权力机构,除了上级规定之外,它可以决定全县所有的重大事项,只有县委书记有权召开和主持县委常委会的工作。— 原文,第3章

王书记,求求您救救我们企业吧!如果您不给我们续贷了,我辛苦了20年的事业可能就会因为这次您的一个决策完了!— 原文,第3章

街道办并非清闲部门:不完全契约让基层背负无限责任

几年前,一条新闻让很多人跌破眼镜:一位南京大学副教授、哈佛博士后,选择到深圳某街道办事处担任副主任;到了2022年公考,更有一名北京大学核物理专业的女博士考上了北京某街道的城管执法岗。在老一辈人眼里,街道办是养闲人、安排干部家属的清闲单位,哈佛博士后去那儿简直是学历贬值。但聂辉华在第四章要纠正一个普遍的误解:今天的街道办绝不是居委会,更不是养老单位,而是被一种不完全契约推上无限责任的基层治理前线。

要理解这一点,先得弄清街道办到底是什么。在城市,街道办是最基层的行政单位,和乡镇同级;在副省级市或直辖市,街道办主任是正处级,和县委书记一个级别。它和乡镇政府有三个相同点:行政级别一样、都是没腿的块块、都实行党政合署办公--街道党工委书记才是真正的一把手,办事处主任只是兼任副书记的二把手。三者不同在于:街道不是宪法规定的行政区划,只是区县政府的派出机构;街道没有人民代表大会,领导由上级直接任命;街道服务对象是市民而非农民。最近东北出现撤街设镇的逆向操作,伊春市乌翠区撤销四个街道改设翠峦镇、乌马河镇,齐齐哈尔碾子山区也撤销富强街道设华安镇,原因正是人口流失、财政吃紧,连足够的市政服务都供不起了。

真正让街道办没法清闲的,是作者提炼的那个公式:不完全契约加政治承包制等于无限责任制等于权力无边界。所谓不完全契约,指上下级无法把未来所有权利义务约定清楚,必然存在灰色地带;而属地管理的本质是政治承包制,辖区内一把手对本地区所有事务负领导责任。两者叠加,契约本有漏洞,责任却无边,于是为了确保落实,权力就必须无限扩张、政府无所不管。某街道办2023年某一周的工作重点就是证据:行政执法上,对网吧、KTV、健身房等密闭场所巡查,对违规张贴广告的房产中介每家罚款200元并责令停业整顿3天;公共服务上,负责人带队招商引资座谈,农村道路维修工程投资约120万、修补破损路面约180处、面积约5000平方米、裂缝约1.2公里。事无巨细,无一不与街道办产生交集。

顺着这个逻辑,作者还把城市基层岗位分成四类:实权大级别高的I类、实权小级别高的II类、实权小级别低的III类、实权大级别低的IV类。一个省里研究室的小伙子被借调到省政府办公厅,因同事视其为晋升对手而在领导面前进谗言,三个月后打回原单位还被冷落--这就是I类单位的高处不胜寒。而县财政局里,一个大学生干了十年都没提副科,年终结算时没日没夜加班,这是IV类单位的写照。世上没有完美的岗位,所有岗位的净收益在均衡下大体相等。

本章最后落到最基层:乡镇年轻公务员和村官。河北Y镇118名在岗人员中,公务员48人占40.7%、事业编41人占34.7%、外聘约两成;严格意义上的乡镇公务员晋升看似慢,但作者给出两个事实--乡镇领导职数多,首次晋升反而比县区快;北方某县2011至2021年招录319名乡镇公务员,2014年五年服务期规定后流动率稳定在20%左右。至于村官,华西村2012年总收入524.5亿、西王村拥有四家上市公司,可见村与村差距惊人;而村支书、村主任一肩挑则从制度上化解了两套班子的内耗。

从街道办到村庄,国家权力像毛细血管一样延伸到每一天的日常生活,这章也把全书上下同治的主线,从宏观的中央省市县,扎进了最末梢的执行现场。

不完全契约加上政治承包制,就会导致事实上的无限责任制。否则,如果契约是完全的,即便实行政治承包制,责任也是有边界的。— 原文,第4章

对于最基层的单位来说,真的是上面千根线,下面一根针,啥事都要接得住,想太清闲是不可能的。— 原文,第4章

县委书记的三座大山:维稳、招商与借债同时压顶

在很多人想象里,县委书记是呼风唤雨的土皇帝,掌握一县生杀大权。但聂辉华在第五章里,用一部纪录片和一堆数据泼了冷水:一个县的治理规模相当于国外一个小国,而中国县委书记头上同时压着三座大山--维稳、招商、借债,且每一座都是难啃的硬骨头。

先看县委书记到底多忙。导演周浩的纪录片《书记》,跟拍了河南省人口第一大县固始县的G书记,二十一件事被归纳为开会、见人、喝酒、其他四类。G书记向导演吐槽县委书记是最苦的一个行当,这话半真半假。江西老家一位县委书记来京开会,第一晚就连陪三顿饭、喝三顿酒:一场商会招商、一场人才办敬酒、一场同学聚会。G书记轻飘飘一句话就能把开发商的楼盘从26层改到33层,改了容积率就改了利润;可反过来,省农业农村厅一个副处长打招呼关照熟人,县委书记也得像孙子一样去伺候,因为农口拨款是县财政的重要来源。杨小凯那句人的一半是天使,一半是魔鬼,恰是对县委书记既想留执政痕迹、又有个人利益的写照。

真正压顶的三座大山,来自2023年春天一场百县联盟培训--130多个县的班子参加,其中30多名县委书记。作者总结出最头疼的三件事。第一座是维稳,自2008年起推行一票否决,辖区内只要有一起群众上访,全年考核即不合格,奖金升迁全没。电影《我不是潘金莲》里,农妇李雪莲上访十多年,四次告状就拉下了县长史为民;纪录片中G书记二十一件事里有七件与上访有关,离任出门还被弱势群体拦下塞了几百块。第二座是招商,十八大前经济工作约占考核权重70%,因为县级吃饭财政收不抵支--固始县2008年财政收入2.8亿、支出却高达12亿,是收入的四倍多。G书记为招商甚至主动搞深水炸弹式的劝酒伤身。2023年底,一位省直副厅级干部竟被派往北京驻京办带队招商一年,人力成本极高。第三座是借债:只有省级或副省级城市能直接发债,县里只能靠城投公司平台或向银行借,一旦违约就会被债市拉黑。

再往下一级,乡镇党委书记的挑战换了个形态。全国人口最多的狮山镇有95万人、2022年GDP高达1313亿,堪比普通县。但作者指出,县委书记压力其实比乡镇书记大得多--县是一级完整考核单位,而乡镇没腿,天塌下来有县顶着。过去90年代乡镇书记靠收公粮和抓计划生育两件大事。如今变成三件事:安全稳定一票否决、应对名目繁多的检查考核、解决民生问题,外加舆情导控。

从县到乡镇,有限权力的地方主官要扛无限责任,这一章把压力型体制下基层首长如何负重的难题,推到了全书的最前沿。

县委书记现在最头疼的是三件事:维稳、招商、借债。因为这三件事情没有一件不是难啃的硬骨头,可以说是县委书记身上的三座大山。— 原文,第5章

看起来县委书记像个土皇帝,权力很大。省里面来一个副处长,你县委书记都得像孙子一样去伺候他。— 原文,第5章

升迁慢、考核变:基层公务员的激励在悄然置换

一位南方乡镇的H书记在饭桌上向聂辉华感慨:还是你们中央单位好啊。他算了一笔账--一个研究生到小乡镇,从副乡长、党委委员到党委副书记,级别原地踏步,一辈子最多熬个副处级退休;可若进了中央部委,七八年就能升副处。第六章要讲的,正是这场升迁速度与考核指挥棒的双重置换。

升迁慢,根子在机构级别。作者以硕士毕业为例对比两条路:进乡镇若一路顺风水,最快15年到副处;若能力平平、运气一般,每级按三年算,约25年熬到50来岁才到副处,随即退居二线--副处就是多数乡镇公务员的天花板。而中央部委硕士最快7年升副处。差距来自职级上限:中央部委是省部级机构,乡镇只是科级。更微妙的是,低级别单位人多,领导为让大家有奔头,会人为拉长升迁链条、设置隐性台阶。作者认识的公务员C,从副乡长、乡纪委书记到人大主席,二十多年只实打实升了一级。

但这是否不公平?未必。乡镇岗前高后低:门槛低、竞争少、升迁慢;部委岗前低后高:门槛高、竞争烈、升迁快。乡镇录取分数线全省最低,且前期因领导职数多,第一步升副科反而比省市机关快。一个乡镇公务员坦言,想进体制最好先到乡镇上岸,安顿后再图发展,这是约束下的最优选择。城乡差距扩大加剧了失衡:河北某地市2021年报名向上交流的乡镇干部超1000人,向下交流的省直市直干部仅9人,其中8人是领导子女。组织部门只好用向上降半级、向下升半级来诱导,效果尚待观察。

激励的另一头是考核,而考核指标在十八大后明显变多变严。一张对比表很说明问题:一级指标数量,市从6项增至8项、县从6项翻倍到15项、乡从6项增至13项;一票否决事项,县从5项增到7项、乡从4项增到7项。原因在于,各部门为争夺注意力分配、把指导权变成领导权,都争着把本职工作塞进综合考核。某县2009年考核里招商引资27分、财政收入25分、党建仅5分;如今发展考核与党建考核各100分、各占一半,讲政治压过了看政绩。苏州一位市委书记的话点破激励密码:把考核结果与干部的帽子、票子、板子挂钩。

数字时代试图用技术解题。广西兴安县2021年推出全员考课App,让群众扫码匿名评价、用总量固定的荣誉币遏制评分通胀、用日常工分和错情记录量化考核。但作者提醒,卫星遥感也可能折腾基层--某地种了树被三调认定为基本农田,十余人和挖掘机把林地变回耕地,而土地性质几年间在耕地与林地间反复横跳。技术减少信息不对称,却替代不了激励:人力资本是主动的财产,摄像头监督不了责任感和创造性。监督与激励互补,但不能互相取代。

从升迁的天花板到考核的指挥棒,再到数字化的新形式主义,这一章把抓住了官帽子才抓住激励牛鼻子这一判断,落进了基层公务员每一天的具体处境。

过去更看重政绩,现在更看重政治。政绩和政治虽然只有一字之差,但是含义高度不同。— 原文,第6章

把考核结果与干部的帽子、票子、板子挂钩。帽子、票子、板子,一个都不能少,这就是中国官员激励的密码。— 原文,第6章

政企关系四象限:从合作、分治到伤害与合谋

试想这样一个场景:一个贫困县医院的大厅里,赫然贴着一张告示--客商看病优先排队。这不是段子,而是聂辉华团队在基层调研时亲眼所见。当引资是恩人,投资是亲人的标语刷满公路两侧,当县委书记把招商引资列为仅次于维稳的第二大重任,我们就触碰到了理解中国基层治理的一把钥匙:地方政府与企业之间,究竟是一种什么关系?

要回答这个问题,作者给出了一个被学界反复引用的分析框架。他把政企关系放进一个二维坐标:横轴是政府干不干预企业经营,纵轴是干预合不合规。两轴交叉,恰好拼出四个象限。右上是政企合作--政府深度介入企业活动,但双方都守规矩,这是招商引资最理想的状态;左上是政企分治--政府与企业互不相干,极端时就是无为而治;左下是政企伤害--政府坑企业、企业坑政府,或两败俱伤;右下是政企合谋--政府深度干预,却靠违法违规的利益交换捆绑在一起。四种类型并非空想,而是由地方政府、企业和第三方监督力量的博弈格局决定:当政府能力强、产业规模大,且法治与媒体监督到位,双方就会走向长期合法合作;一旦监督缺位,权钱交易便让合作滑向合谋。

这套框架能解释现实中各种招商引资的神通。比如乡情招商,靠的是海外侨胞和老乡--广东一省就占了全国侨胞约60%,泉州民营经济占比超85%,江西靠双返双创、三请三回把GDP增速顶到全国前列。再比如产业招商,山东曹县靠汉服、福建晋江靠鞋、辽宁兴城靠泳装、江西资溪靠面包,把特色产业做成名片;更进阶的产业链招商则瞄准龙头,某县为引进一家世界级机器人企业,先拉供应商、再拉客户、后引入系统集成商,搭起八大要素的产业生态,图的就是一个稳字。还有平台招商,山东一位常务副区长坦言,企业现在不只图土地税收,更看重你能不能帮它拿下高新技术企业或专精特新小巨人认定--光是高新资质,企业所得税就能从25%降到15%。最惊艳的是政府风投,合肥在蔚来最困难时联合注资70亿元,救活了最惨男人李斌,自己也被媒体封为伪装成地方政府的投资银行。

但招商引资远非一片坦途。作者点出三类陷阱:其一是互害式招商,地区间无底线补贴、互相挖墙脚,最终双输;其二是PPT造车的欺诈式招商;其三是政企伤害--汉能集团的薄膜基地在各地几乎全部烂尾,恒大负债2.6万亿元,让无数地方财政打了水漂,合作就这样变成了对簿公堂的伤害。

招商引资需要钱,钱从哪来?这就引出土地财政。1994年分税制后,中央税收占比从约30%跃升到50%以上,而事权不断下沉,县乡财政捉襟见肘,只能靠征收农地、整理成熟地再高价出让商住用地来生财。特斯拉落沪,上海给了1300亩超低地价外加约200亿元低息贷款,创下不到一年交付的上海速度,但靠工业用地根本赚不到钱--真正的大头是商住用地。1998年全国土地出让金仅500多亿元,到2021年已达8.7万亿元,占地方预算收入78%,二十多年增长170倍。土地财政拉动了增长,也埋下高房价、贫富分化、资源错配、腐败与金融风险的四重代价。

债务随之累积。贵州独山县,2018年财政收入才10亿元出头,却在前县委书记潘志立主导下背了400多亿元债务,是收入的40倍。全国地方债余额从2015年的13.78万亿元飙升到2023年的40.74万亿元,相当于当年GDP的三分之一。作者用地方政府公司主义和无限责任公司两个比喻点破根因:地方像公司一样逐利举债,却享有国家信用背书、抵押物可凭空创造,加上不受制约的一把手权力和隐性的政企合谋,债务雪球越滚越大。

最后一节把目光转向小县城的出路--电商。2000至2010年县域常住人口仅减少128万,2010至2020年却减少了3782万,约90%的县域出现人口净流出的灰犀牛。但电商提供了破局可能:江苏睢宁沙集镇的年轻人2006年在淘宝卖拼装家具,带出淘宝第一镇;全国淘宝村从2016年的1311个增至2021年的7023个;农村网络零售额从0.89万亿元涨到2.05万亿元。丁真一句想去拉萨,竟让理塘县文旅部门上演抢人公关,淄博烧烤更成了县级政府出圈策划的范本。电商让小县城在数字经济赛道上与大城市站在同一起跑线,也暗合长尾理论--小众农产品聚少成多,恰恰能成生意。

本章把招商引资、土地财政、地方债与县域电商串成一条线,本质上都在回答同一个命题:在发展与安全的天平上,基层政府该如何与企业相处,才能既点燃增长,又不至于引火烧身。

政企之间的博弈关系可以概括为:这个二维图的横轴表示政府干预或者不干预企业的经营,纵轴表示政府对企业的干预是合法合规还是违法违规。两个维度构成了四个象限,表示四种政企关系。— 原文,第7章

不夸张地说,不能理解土地财政,就不能理解中国的基层治理。— 原文,第7章

大国大城还是均衡发展:区域协同是一道两难选择题

如果有人问,中国经济发展最大的底牌是什么?多数人会脱口而出统一大市场。但聂辉华提醒,统一大市场不止是单一制的制度、14亿人口的中产消费,更关键的是第三点--幅员辽阔带来的区域分工:欠发达地区向大城市输送劳动力和原材料,再买回最终产品,这种产品生命周期式的国内循环,缩小了地区差距、稳住了社会。正因如此,区域协同是理解基层治理绕不开的视角,而协同的第一道难题就是:中国该走大国大城,还是均衡发展?

这两派争论由来已久。大城论的代表陆铭用城市首位度说话:纽约占美国人口2.7%,东京都占日本10.3%,首尔占韩国约20%,而2022年上海仅占全国的1.75%,所以他判断上海太小了,预测城市化结束时上海人口可达4100万。任泽平则看经济-人口比值,2015年北京为2.15、上海为2.10,意味着两个超大城市仍有集聚空间。另一边的小城论以社会学家费孝通1983年的《小城镇,大问题》为旗帜,主张从乡土中国自下而上、金字塔式地发展小城镇,以最小化社会震荡;事实上1980年代后严格控制大城市、积极发展小城镇的思路,催生了乡镇企业--20年里解决上亿农民就业,一度贡献全国30%的GDP,美的、恒力等世界500强当年都从乡镇企业起家。

作者没有站队,而是搬出贯穿全书的活力-秩序框架:追求秩序意味着区域平衡、限制大城市,好处是缩小差距、维稳,代价是抑制活力;追求活力则让城市自由竞争、人口自由流动,好处是倒逼制度创新,代价是差距拉大、可能危及边疆安全。没有完美策略,只在发展阶段间权衡。他据此给两派挑刺:大城论忽视了北京2017至2020年因过度采地下水导致朝阳金盏地面沉降0.35米的城市病,也忽视了高铁高速对中小城市的虹吸效应;小城论则低估了统一大市场的规模经济,乡镇企业分散布局使政府基建、企业供应链、居民消费都丧失规模效应。最终作者给出第三条道路:公平竞争、多元生态、动态演进的城市体系。一个硬数据是,城市企业的全要素生产率,城市行政级别的解释力约占70%--说明资源跟着权力走,因此打破行政干预、让城市起点公平,才是关键。

本章第二节转向更微观的命题:营商环境。投资圈有句耸人听闻的话--投资不过山海关。作者用不完全契约理论解释为何营商环境生死攸关:人都是有限理性,战争、政策变动等不确定性无法写进合同,这时好的制度就是定心丸。山东泰安东平县的高某就是反面教材:他带回老家的5200亩、预计25亿元乡村文旅项目,在边建边批的招商潜规则下推进,县长任总指挥、市委书记开推进会,看似一路绿灯;结果被人举报非法采矿和占用农用地,2023年6月一审以非法采矿罪、非法占用农地罪判刑6年、罚102万元--所谓领导关注不等于合法授权。

为了用数据而非感受说话,作者领衔的中国人民大学课题组从2018年起评价全国约290个地级市的政商关系指数,满分100,分亲近与政府服务,占60%与清白与政府廉洁透明,占40%两大维度。结论颇具颠覆性:真正的东西差异大于南北差异。胡焕庸线以东占43%国土、94%人口,而91%的政商关系高分值落在东边;2019年营商环境前20名中,北上广深包揽前四,西部仅西安入围。所谓投资不过山海关,数据并不支持--东北地区风险投资占全国比例长期维持在2%至4%,与其GDP占比4.78%基本匹配,营商环境并未明显恶化。另一个规律是优胜俱乐部:北上广深年年稳居前列,前20名城市名单年际相关性最高达94.6%;且行政级别越高的城市优势压倒性越强,直辖市、副省级、省会、普通地级市依次递减。

本章把区域战略与营商环境两维拼合,点出全书主线:基层治理的本质,是在活力与秩序、发展与安全之间,找到既有效率又有公平的协同之道。

好的营商环境能够减少不确定性,而坏的营商环境本身就是一种不确定性。— 原文,第8章

中国经济真正的区域差异不是南北差异,而是东西差异。— 原文,第8章